Verfasst von: maria.wersig | 25/04/2011

Herdprämien(verhinderungs)politik – Kleine Einführung

Auch wenn die Debatte über die nun doch nicht geplanten Verbesserungen beim Elterngeld nun wieder abebbt, geht es mir weiter um die Frage der sozialen Absicherung des „Lebensrisikos“ Kinderbetreuung. In diesem Text wird es jetzt ganz grundsätzlich, weil viele Aspekte dieses Themas meiner Meinung nach zusammengedacht werden müssen, wenn man zum Beispiel über die Frage diskutiert, ob das Elterngeld nun gut oder schlecht ist. In der Regel geht es in der Debatte um zwei Aspekte: Familienförderung und Geschlechterverhältnisse. Wie kann der Staat Eltern finanziell unterstützen ohne bestimmte Familienformen zu bevorzugen und ohne geschlechtsspezifische Rollenmuster vorzugeben und zu zementieren.

Das Problem liegt auf der Hand: Ein Kind wird geboren, es muss versorgt werden. Da nutzt es nichts, über Wahlfreiheit oder Gestaltungsfreiheit (Kristina Schröders neuer Sprachduktus) zu reden, die Windeln müssen eben doch gewechselt werden. Die Freiheit hat an diesem Punkt also Grenzen und ist vielleicht als Bewertungsmaßstab sogar ungeeignet.

Sozialpolitisch stellt sich dann die Frage, ob und wie diese Betreuungsleistung abgesichert werden soll. Man kann natürlich sagen, das ist Privatsache (wie in den USA zum Beispiel weitgehend der Fall). In der Bundesrepublik war der klassische Weg des Sozialstaates, davon auszugehen, dass die ohnehin nicht erwerbstätige Ehefrau auch Mutter ist und die Kinder betreut. Die finanzielle Absicherung der Betreuungsarbeit erfolgte dann idealtypisch über die Ehe. Alleinerziehende Mütter sollte es möglichst ohnehin nicht geben, sie galten als Randerscheinung, und die Väter waren rechtlich gesehen lange Zeit noch nicht einmal verwandt mit dem Kind. Seit den 1970er Jahren diskutieren die Parteien in der Bundesrepublik eigentlich erst, wie man erwerbstätige Mütter unterstützen kann. Ja, in der DDR war das ganz anders. Die Leitbilder des Rechts der DDR haben sich allerdings nicht durchgesetzt, deshalb werde ich sie an dieser Stelle vernachlässigen.

Der Wandel der Familienformen und die Vielfalt der Einkommens- und Erwerbssituationen von Eltern stellen uns heute vor das Problem, wie staatliche Unterstützung möglichst allen Lebensrealitäten von Eltern gerecht werden kann. Es geht dann häufig um die Verteilungswirkungen staatlicher Unterstützung für Eltern (die kindbezogenen Leistungen wie Kindergeld, Kinderzuschlag, Kinderfreibeträge, Sozialgeld, kindbezogenes Element beim Wohngeld usw. klammere ich hier mal aus), also zum Beispiel die Frage, ob das Elterngeld nur Besserverdienenden nutzt. Aber auch die Auswirkungen auf die Geschlechterverhältnisse (Stichwort Herdprämie) werden diskutiert. So zum Beispiel beim Betreuungsgeld, dessen Einführung 2013 schon gesetzlich angekündigt wird (im § 16 Abs. 4 SGB VIII) und welches an Eltern gezahlt werden soll, die ihre Kinder im Alter bis zu drei Jahren nicht in einer öffentlichen Kinderbetreuungseinrichtung betreuen lassen wollen oder können.

Wahlfreiheit für die Geschlechterverhältnisse

Die Frage der Geschlechterverhältnisse, weniger die Frage der Einkommenslage von Familien, wird gern verknüpft mit dem Stichwort Wahlfreiheit. Das war schon so in den 1970er Jahren, als die Parteien darüber stritten, ob ein Mutterschutz für Arbeitnehmerinnen eingeführt werden sollte oder lieber doch eine generelle Sozialleistung zur Anerkennung von Betreuungsarbeit in der Familie. Die CDU/CSU waren damals für die generelle Leistung, SPD und FDP wollten Mutterschaftsurlaub und Mutterschaftsgeld für Arbeitnehmerinnen.

Schauen wir uns nun die Unterschiede zwischen Elterngeld und Erziehungsgeld unter den Aspekten Verteilungswirkung und Geschlechterrollenvorstellungen genauer an.

Erziehungsgeld seit den 1980er Jahren

1986 wurde das Bundeserziehungsgeld eingeführt. Es ging aus vom sogenannten „3-Phasenmodell“ im Leben einer Mutter (Erwerbstätigkeit, Familienphase, eventuell Teilzeitarbeit nach Abschluss der Familienphase). Warum schreibe ich hier Mutter und nicht „Elternteil“? Das Bundeserziehungsgeld richtete sich zwar an beide Eltern, wegen der nicht existenzsichernden Höhe war es aber ganz klar eine Leistung für Mütter. Es wurde damals auch als Ersatz für öffentliche Kleinkindbetreuung (Stärkung der Erziehungskraft der Familie) verkauft. Der Erziehungsurlaub für die Kinderbetreuung sollte bis zu 3 Jahre dauern können, was er mangels Kinderbetreuungseinrichtungen natürlich häufig auch tat.

Am Erziehungsgeld wurde dann auch immer wieder reformiert – zum Beispiel 2001 als SPD und Grüne den Erziehungsurlaub in „Elternzeit“ umbenannten und Teilzeitarbeit von 30 Stunden während der Elternzeit ermöglichten. Wenn man wenig verdiente, sollte man das Erziehungsgeld auch für einen kürzeren Zeitraum (12 Monate statt 24 Monate) beziehen können und es so erhöhen. Diese „Budget“-Lösung brachte das Erziehungsgeld zur Höhe von 450 Euro, die reguläre Leistung lag zuletzt bei 300 Euro. Im Gegensatz zum Elterngeld wurde allerdings auch Partnereinkommen berücksichtigt – es handelte sich also um eine „bedürftigkeitsgeprüfte“ Leistung unter Anrechnung von Partnereinkommen. In den ersten sechs Monaten lagen die Einkommensgrenzen bei 30.000 € (Paare) / 23.000 € (Alleinerziehende); ab dem 7. Monat  bei 16.500 (Paare) / 13.500 € (Alleinerziehende).

Wer profitierte also vom Erziehungsgeld? Das Erziehungsgeld richtete sich in erster Linie an die Zielgruppe der geringverdienenden Paarelternfamilien. Für Paare mit durchschnittlichen oder höheren Einkommen brachte es wegen der Einkommensgrenzen nicht so viel. Wegen der geringen Höhe war es für Alleinerziehende nicht existenzsichernd – sie mussten entweder möglichst schnell ihre Arbeit wieder aufnehmen oder wurden abhängig von Sozialleistungen.

Elterngeld ab 2007

Das Elterngeld bricht mit mehreren dieser Prinzipien des Erziehungsgeldes. Es ist eine Lohnersatzleistung, es rechnet kein Partnereinkommen an, es wird kürzer (nur maximal 14 Monate) gezahlt. Wer eine längere Elternzeit in Anspruch nehmen will, kann das natürlich machen, erhält dann entweder kein Elterngeld mehr oder nimmt die Möglichkeit in Anspruch, die Laufzeit durch eine Halbierung der Beträge zu verdoppeln.

Das Elterngeld ist aber nicht nur eine Lohnersatzleistung, sondern ein Kompromisspaket. Egal, wie hoch der Einkommensausfall gegenüber vor der Geburt tatsächlich ist, das Elterngeld beträgt mindestens 300 Euro. Dieses sogenannte Mindestelterngeld sollte auch denjenigen Eltern eine Anerkennung ihrer Betreuungsleistung zollen, die vor der Geburt des Kindes kein Einkommen hatten. 2010 beschloss die schwarz-gelbe Bundesregierung dann die Anrechnung dieses Mindestelterngeldes bei Hartz IV (dazu habe ich damals für den Deutschen Juristinnenbund eine Stellungnahme verfasst, die ihr hier nachlesen könnt). Die Anerkennung der Leistung dieser Eltern ist natürlich allenfalls theoretisch, wenn sie im Portemonnaie nicht spürbar wird.

Alternativen und ihre Vor- und Nachteile

Welche Möglichkeiten gibt es nun, Sozialleistungen während einer Betreuungsphase auszugestalten?

1.      Lohnersatzleistung

Definition: ein bestimmter Prozentsatz (z.B. wie beim Elterngeld 67 Prozent) des Erwerbseinkommens vor der Geburt wird ersetzt.

Vorteile: Ausgleich individueller Einkommensausfälle, bei ausreichendem Einkommen vor der Geburt Vermeidung finanzieller Abhängigkeit vom anderen Elternteil oder Sozialleistungen

Nachteile: bildet Einkommensunterschiede in der Gesellschaft und zwischen Müttern und Vätern in der Leistungshöhe ab; sichert also nicht alle gleichermaßen ab

2.      existenzsichernde Leistung in gleicher Höhe für alle

Definition: eine pauschale Summe für alle, zum Beispiel 1000 Euro.

Vorteile: gleiches Leistungsniveau für „gleichartige“ Leistung der Betreuung

Nachteile: Väterbeteiligung ist abhängig von der Höhe der Pauschale, aber Gefahr der Rollenzuweisung der Betreuung an Mütter

3.      Lohnersatzleistung mit höherem Sockel

Definition: Lohnersatzleistung, Anhebung des Mindestelterngeldes auf zum Beispiel 600 Euro

Vorteile: existenzsichernde Mindestleistung – Existenzsicherung für alle Betreuenden

Nachteile: Gefahr der Rollenzuweisung der Betreuung an die Mütter

4.      Mindestleistung für alle, ggf. bedürftigkeitsgeprüft, ggf. in Kombination mit anderen Sozialleistungen

Definition: Rückkehr zum Modell des Erziehungsgeldes

Vorteil: gleiches Leistungsniveau für alle, höhere Einkommen werden nicht stärker gefördert

Nachteil: fördert Abhängigkeit vom Partner oder von Sozialleistungen

Zu den Vor- und Nachteilen der einzelnen Modelle gibt es natürlich noch mehr zu schreiben. In Zukunft will ich mich mit der Frage beschäftigen, ob eine Übertragbarkeit bzw. Nichtübertragbarkeit von „Vätermonaten“ sinnvoll ist. Vor kurzem hat das Europäische Institut für Gleichstellungsfragen darauf hingewiesen, dass nicht übertragbare Väterzeiten ein Erfolgsmodell sind.

Aufgrund der unterschiedlichen Lebenssituationen von Eltern stellt sich aus meiner Sicht die Frage, ob eine Leistung für alle wirklich sozialpolitischen und gleichstellungspolitischen Zielen gleichermaßen gerecht werden kann. Es müsste darüber nachgedacht werden, einen differenzierteres Unterstützungssystem für Eltern zu schaffen. One size fits all? Vielleicht nicht bei Familienleistungen.



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